《防震减灾法》解读：关于防震减灾规划

    防震减灾规划是加强地震灾害预防，提高综合防震减灾能力的重要依据。防震减灾是一项社会系统工程，制定防震减灾规划，是增强防震减灾能力的需要。目前我国防震减灾能力还相当薄弱，与美国、日本等发达国家相比，发生同等程度的地震造成的人员伤亡和财产损失要严重得多。防震减灾能力的提高，是一个长期积累的过程，必须纳入依规划发展的轨道。原法第二十二条对此作了原则规定。截止目前，《国家防震减灾规划》已由国务院批准发布实施。全国31个省、自治区、直辖市均制定了本地区的防震减灾规划。全国333个地级行政区中有297个制定了防震减灾规划，2860个县级行政区中有713个制定了防震减灾规划。为了进一步完善规划编制工作，提高规划的权威性，新法专设一章，进一步明确了防震减灾规划的内容、编制和审批程序以及规划的效力和修改程序，特别是要求防震减灾规划应当对地震重点监视防御区的监测台网、震情跟踪、预防措施、应急准备等作出具体安排。

　　国民经济和社会发展规划按照对象和功能分为总体规划、专项规划和区域规划。专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化，是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。防震减灾规划属于专项规划，是以防震减灾为对象编制的规划。规划的宗旨主要是提高我国防震减灾公共服务水平，完善防震减灾社会管理技术和物质基础，重在提高全社会的防震减灾能力。它是政府履行社会管理和公共服务职能的重要内容；是指导防震减灾事业发展，审批重大项目，安排政府投资的依据，对政府开展防震减灾工作具有指导作用。本法第二章规定了防震减灾规划的编制、组织实施、备案和编制原则、内容、编制的公众参与以及执行、修改等内容。

　　防震减灾规划的编制、批准、组织实施

　　防震减灾规划的编制方式是国务院地震工作主管部门、县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构会同同级有关部门组织编制。防震减灾规划编制完成后，由组织编制的部门报同级人民政府批准后组织实施。根据国家规定，规划应当报同级人民政府审批。由于防震减灾规划是指导防震减灾工作发展并安排政府在防震减灾方面投资的依据，因此必须经政府批准后才能实施。规划经批准后，编制部门要及时对规划的主要目标和任务进行分解，明确责任，保障规划的实施落到实处。

　　防震减灾规划的编制原则、依据

　　编制防震减灾规划应当遵循统筹安排、突出重点、合理布局、全面预防的原则。防震减灾规划的编制依据是震情和震害预测结果。震情是指有关地震活动和地震影响的情况。震害预测系指全国或某一地区在地震危险性分析、地震区划或小区划、工程建筑易损性分析的基础上，对未来某一时段因地震可能造成的人员伤亡、经济损失及其分布的估计。防震减灾规划的编制要充分考虑人民生命和财产安全及经济社会发展、资源环境保护等需要。这是本法立法宗旨的体现。

　　防震减灾规划的内容

　　防震减灾规划的内容涵盖了防震减灾的方方面面。为贯彻预防为主的方针，防震减灾规划必须以震情和震害预测结果为基础，才能保证规划的目标、工作重点更具针对性，更为切合实际。编制防震减灾规划，应当对地震重点监视防御区的地震监测台网建设、震情跟踪、地震灾害预防措施、地震应急准备、防震减灾知识宣传教育等作出具体安排。地震重点监视防御区是指未来10—15年内，存在发生破坏性地震危险或者受破坏性地震影响，可能造成严重的地震灾害损失的地区和城市。我国国土广阔，地震分布范围广，国家财力有限，在广阔的国土上平均使用力量和资源是不符合国力和震情特点的，而综合考虑震情和可能发生的灾情，在不同时期划出特定的重点地区加强工作措施以提高防震减灾工作的实效，是必要而可行的做法。对地震重点监视防御区的地震监测台网建设、震情跟踪、地震灾害预防措施、地震应急准备、防震减灾知识宣传教育等作出具体安排，符合规划编制突出重点、合理布局的原则。

　　防震减灾规划编制的民主程序

　　防震减灾规划报批前，组织编制机关应当征求有关部门、单位、专家和公众的意见。根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》的规定，专项规划报送审批前，编制部门要将规划草案送本级人民政府发展改革部门与总体规划进行衔接，送上一级人民政府有关部门与其编制的专项规划进行衔接，涉及其他领域时还应当送本级人民政府有关部门与其编制的专项规划进行衔接。防震减灾规划编制部门在将规划报送审批前，还要将规划草案咨询有关专家的意见。规划编制工作是一项复杂的系统工程，既涉及科学问题，也涉及法律、法规和政策问题，需要充分发挥各个方面专家的作用。规划草案形成后，要组织专家进行深入论证。规划经专家论证后，应当由专家出具论证报告。

　　编制规划要充分发扬民主，广泛听取意见。各级各类规划应视不同情况，征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府以及其他有关单位、个人的意见。除涉及国家秘密的外，规划编制部门应当公布规划草案或者举行听证会，听取公众意见。防震减灾规划是社会各阶层需求的集中体现，必须提高规划编制的透明度和社会参与度，保障人民群众的知情权和参与权。应通过广播、电视、网站等多种媒体广泛传播，并接受各方的意见和建议，吸收民智、反映民意、贴近民生，使理解规划、拥护规划、执行规划成为公众的自觉意愿，可以大大提高规划的实施效率。

　　《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》要求，规划编制部门向规划批准机关提交规划草案时应当报送规划编制说明、论证报告以及法律、行政法规规定需要报送的其他有关材料。其中，规划编制说明要载明规划编制过程，征求意见和规划衔接、专家论证的情况以及未采纳的重要意见和理由。因此，防震减灾规划报送审批文件中应当附具意见采纳情况及理由。

　　防震减灾规划公布、修改

　　防震减灾规划经批准后应当对社会公布，这样做的原因一是确保社会公众对规划的知情权，可以保证公众的有效参与；二是确保社会公众对规划的参与权，保证公众的有效监督；三是确保社会公众对规划的监督权，有利于推动社会主义和谐社会的建设。实践证明，在规划编制、实施的过程中遵循公开民主的原则，便于公众对规划进行监督，保证规划的顺利实施。

　　防震减灾规划编制的依据是震情和震害预测，并要考虑经济社会发展情况。而以上这些要素并不是一成不变，而是动态变化的。因此，规划编制部门要根据震情形势变化和经济社会发展适时对规划进行调整和修订。防震减灾规划一经批准，就具有法定效力，任何单位和个人不得随意修改，以维护规划的权威性、严肃性。因此，规划的修改必须严格按照法定程序进行，应当按照原审批程序报送审批。

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